Distribuzione diretta, il Tar Bologna respinge i ricorsi dei titolari

Roma, 3 novembre  – Come il famoso mugnaio, i titolari di farmacia di Rimini erano certi che a Berlino dovesse pur esservi un giudice in grado di dare loro ragione rispetto alle manifeste prevaricazioni della Regione Emilia Romagna in materia di distribuzione farmaceutica. E a quel giudice 67 di loro, insieme al loro sindacato provinciale, Federfarma Rimini, hanno deciso di rivolgersi, fiduciosi di poter interrompere le ripetute violazioni  dei limiti imposti dagli accordi sottoscritti sulla distribuzione diretta e per conto dei farmaci sul territorio regionale. Accordi che – a giudizio dei titolari di farmacia – la Regione avrebbe regolarmente, reiteratamente e impunemente violato per anni.

In effetti, a Berlino (che nel nostro caso è Bologna, sede del Tar regionale) il giudice c’è.  Non quello ordinario al quale Federfarma Rimini e i 67 titolari si erano rivolti, ma quello amministrativo, al quale lo stesso tribunale ordinario ha “dirottato” per competenza il ricorso. La pronuncia di quest’ultimo, arrivata dopo l’acquisizione di ulteriori documenti e memorie dalle parti in contenzioso e dopo l’accoglimento della richiesta della Regione Emilia Romagna di valutare la distribuzione diretta non solo a volumi ma anche a valori, anzichè accogliere le legittime rimostranze dei farmacisti “mugnai”  e del loro sindacato ha però dato ragione al (presunto) prevaricatore.

Con una sentenza destinata a far discutere, la n. 902/2019 pubblicata lo scorso 25 novembre,  il giudice amministrativo emiliano ha infatti respinto il ricorso avanzato da Federfarma Rimini (supportata ad adiuvandum dal sindacato nazionale) contro la Regione e la Asl Rimini per la “violazione e mancata attuazione dell’accordo sottoscritto l’01/02/2007 fra la Regione Emilia Romagna e le Associazioni di categoria dei farmacisti territoriali sull’attività di distribuzione” dei farmaci.

L’accordo in questione, ad avviso della parte ricorrente, sarebbe stato violato per “superamento dei limiti numerici previsti per la modalità di distribuzione diretta del farmaco”. A questo primo motivo di ricorso, Federfarma Rimini ne agganciava altri due:  la mancata riscossione del ticket e della quota a carico del cittadino da parte dell’Asl Rimini e il mancato raggiungimento del numero minimo di pezzi concordato da distribuirsi con il sistema della dispensazione per conto.

I giudici amministrativi della seconda sezione del Tar Bologna (Giancarlo Mozzarelli presidente, Maria Ada Russo consigliere e Jessica Bonetto primo referendario ed estensore) hanno respinto il ricorso su tutta la linea: “pur qualificandosi come vincolante l’accordo sottoscritto dalla Regione (…) e conseguentemente ritenendosi che con esso la Regione abbia assunto il preciso dovere (per la natura, appunto, vincolante dell’accordo) di attivare misure di contenimento della distribuzione diretta” scrivono i giudici amministrativi emiliani “non può tuttavia affermarsi che da tale impegno sia scaturito altresì automaticamente l’obbligo di risultato di raggiungere il limite di pezzi e valore dei farmaci rilevato al 31.12.2008, entro e non oltre una data certa”. La clausola in esame dell’accordo, secondo il Tar Bologna, “impegna espressamente la Regione ad attivare le Ausl solo nei limiti dello ‘scostamento significativo’ rispetto al 2008, con ciò ammettendo quindi che uno scostamento esista e che possa anche perdurare nel medio periodo (disponendosene, infatti, la riduzione ‘progressiva’)“.  Inoltre,  la stessa disposizione pattizia “non fissa i parametri per valutare quando sussista tale ‘scostamento significativo’, in tal modo rendendo volutamente elastico e adeguabile alle concrete circostanze ed esigenze future del caso, l’impegno assunto”.

In altre parole, secondo i giudici bolognesi l’accordo presuntivamente violato ammette espressamente condizioni di elasticità  in ordine alla quantità dei farmaci da incanalare nella distribuzione diretta atraverso le strutture delle Asl e nella Dpc attraverso le farmacie del territorio. E le intese sottoscritte, che hanno ad oggetto i farmaci,  ovvero “beni strettamente legati alla salute del cittadino che, in quanto valore assolutamente primario, deve essere tutelata in via sicuramente prevalente rispetto all’interesse economico delle farmacie a mantenere inalterati i propri guadagni”, contemplano la  “conseguente necessità di utilizzare formule elastiche circa i canali di distribuzione dei farmaci (…), così da poter adeguare la metodologia di fornitura dei medicinale alle specifiche esigenze di tutela dei malati (non prevedibili a monte in molti casi)”, consentendo anche   “in talune ipotesi meglio realizzabili proprio attraverso la somministrazione diretta dei farmaci da parte delle farmacie ospedaliere”  di “realizzare un risparmio della spesa pubblica”.

In ordine ai danni subiti dalle farmacie per effetto del presunto indebito “allargamento” della Regione in materia di distribuzione diretta, per i quali i titolari chiedevano espressamente un risarcimento in sede di ricorso, il Tar Bologna evidenzia come dalle verifiche condotte al riguardo  “pur non essendoci stata una riduzione del numero dei pezzi distribuiti in via diretta dall’Asl Rimini, il valore complessivo degli stessi nel periodo in oggetto si è ridotto in maniera rilevante, a partire dal 2010 e arrivando nel 2013 ad una diminuzione di circa il 18% rispetto ai valori fissati come obiettivo”.  In altre parole, àa mancata riduzione dei volumi, secondo i giudici rileva poco, a fronte del calo che invece si è registrato in termini di valore, perché “ad avviso del Collegio, assume maggior rilevanza quest’ultimo dato, stante l’asserita riduzione dei propri introiti da parte delle farmacie ricorrenti”.

Ma c’è di più: l’accordo Regione-farmacie non prevede alcuna conseguenza risarcitoria da parte dell’Asl o della Regione in caso di effettivo scostamento dai limiti del 2008. Tutto quel che l’intesa sottoscritta contempla al riguardo è infatti una clausola di contenimento  che “impegna le Asl a ridurre progressivamente i volumi della diretta per riportarli, in tempi ragionevoli nei limiti accertati a fine 2008“.

Infine, “circostanza altrettanto dirimente nel rigetto della domanda risarcitoria connessa al primo motivo di ricorso”, i giudici rilevano che “manca del tutto anche la prova del danno asseritamente subito dalle istanti e che competeva alle farmacie ricorrenti fornire puntualmente”.

Né Federfarma come ente autonomo distinto dalle singole farmacie, né le singole farmacie “che hanno agito in questa sede (ben 67 distinti esercizi) hanno fornito prova del pregiudizio singolarmente subito (ovviamente diverso per ciascuna farmacia in relazione alla dimensione della singola farmacia, all’ubicazione, al fatturato, alla tipologia di pazienti prevalentemente serviti, alla categoria di farmaci maggiormente venduti,…) secondo i criteri dell’art. 1223 c.c., sicché anche sotto tale profilo la domanda non può che essere respinta”.

Da ultimo, è stato respinto anche il terzo e ultimo ricorso sulla mancata riscossione dei ticket, per mancanza di “alcun interesse concreto e specifico in capo ai ricorrenti”.

Più che una sentenza, a vederla dalla parte dei ricorrenti, quella del Tar Bologna è stata una vera e propria debacle. Ma, se è vero che le sentenze non si discutono, è ben vero che contro di essere si può certamente ricorrere. Si tratta di vedere se, dopo questa severa pronuncia, Federfarma Rimini avrà ancora la voglia, la forza e la determinazione di sostenere le proprie ragioni andando a verificare, questa volta, se c’è un giudice al Consiglio di Stato.